中文版 | English
当前位置: 首页 > 行业动态 >
行业动态
行业动态

民非退出历史,社会服务机构首登台

发布时间:2016-06-03 11:27:37 点击:

民非退出历史,社会服务机构首登台

5月26日,民政部公布了《社会服务机构登记管理条例》(以下简称“新《条例》”)草案征求意见稿全文,并公开向社会征求意见。《民办非企业单位登记管理暂行条例》施行至今已将近18年。在此期间,我国的经济社会状况发生了巨大的变化,非营利部门也有较快发展。随着《慈善法》的出台,原条例的内容也需要与上位法协调,因此法规修改势在必行。

新的《社会服务机构登记管理条例》征求意见稿,相较于原民非条例制度更为健全,增加了组织机构要求、资产管理规则和信息公开等方面的内容,也将直接登记等现有改革试点纳入正式的法规规定,另外相关规定与《慈善法》相协调一致,保障了慈善法确立的法律制度可以有效实施落地。整个草稿征求意见稿有十二处重要制度变化值得关注。

1.民办非企业单位变更为社会服务机构

“社会服务机构”的称谓首次在正式的法律法规文本中出现是在《慈善法》的条文中。相较于民办非企业单位这个转变于民办事业单位的称呼,社会服务机构体现此类非营利组织的性质更贴切,语言表述也更为直接易理解,并且与《慈善法》这一上位法的规定方式相一致。

2.社会服务机构将全部具有独立法人资格

原《民办非企业单位登记管理暂行条例》民办非企业单位分为法人、合伙和个体三个类型。除法人类型外,另外两种类型的民办非企业单位并不具有独立的人格和独立的财产。私人财产和非营利组织财产的混同与非营利组织不得分配利润要求存在一定的矛盾。而且对于非法人类型的组织,个人要对民非的债务承担无限连带责任,风险性较高。因此,统一地将社会服务机构设定为法人类型是新条例的一大进步。

3.直接登记与双重管理并行的登记管理体制
《慈善法》最终正式通过的法律文本中删除了直接登记的表述。因此,包括慈善组织在内的非营利组织在申请注册登记时是否需要先经业务主管单位审查同意还留待三大条例具体规定。

新《条例》征求意见稿确定直接登记范围与十八届三中全会确定的对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类组织进行直接登记的要求相一致。规定科技类、公益慈善类和城乡社区服务类组织可以直接登记(行业协会商会类组织适用于社会团体),其他组织登记仍需要找业务主管单位。

新《条例》征求意见稿虽然对其三类组织有了较为具体的界定,但对公益慈善类的范围限制地较窄:仅限于“扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学”这些偏传统慈善的领域。

在此前各地方进行的直接登记试点中,有很多地方已经清楚界定环保类等组织属于公益慈善类的范围。还有一些地方采用负面排除的方式,除法律类、涉外类、宗教类等特殊领域组织,其他类型组织都可以申请直接登记。因此,该《条例》征求意见稿在直接登记方面规定得较为保守,落后于一些地方已有的实践。

4.注册层级呈现下放趋势
新《条例》征求意见稿规定,城乡社区服务类社会服务机构应当向所在地县级人民政府民政部门申请登记。如果该规定最终保留,那么从事城乡社区服务领域工作的社会服务机构未来只能在县一级注册,不能在省、市的层级注册。对于在民政部注册而言,则需要“依照法律、行政法规和国家政策规定”,这是对所有类型的组织而言的,可以看出对社会服务机构这一类型的社会组织,民政部门有注册层级下放的倾向。

5.注册资金要求未有明显降低
新《条例》征求意见稿也对社会服务的注册资金进行了规定,其表述为“社会服务机构注册资金不得低于3万元人民币。省级以下……注册资金具体标准由省级人民政府制定。”这里并未明确3万元的要求是否是指在民政部设立社会服务机构的标准。而且省级以下的地方政府,可否确定更高的注册资金要求。

在现有实践中,也是有提高资金要求的做法的。例如,陕西省直接登记管理办法中规定了科技类民办非企业单位注册资金不得低于100万元。其他一些地方在实操中也有市级10万,省级30万甚至100万的执行标准。如果新《条例》把确定注册资金的裁量权完全交由地方,则存在某些地方提高社会服务机构注册门槛的可能性。

6.开放更多促进措施的可能
新《条例》在促进措施方面的规定社会服务机构可以享受“政府补助、购买服务、土地划拨”等方面的支持,为社会服务机构享受税收优惠之外其他的促进措施提供了可能,也与《慈善法》有关促进措施的规定相一致。

目前,民办非企业单位并不属于可以获得公益性捐赠扣除资格的组织范围。而新《条例》征求意见稿中有关“社会服务机构以及对社会服务机构进行捐赠的个人和组织,依照法律、行政法规的规定享受税收优惠”的规定意味着未来在社会服务机构给捐赠人进行税收抵扣方面可能会有制度突破。

7.完善对内部治理结构的规定
原有的《民办非企业单位登记管理暂行条例》对组织治理要求未做任何规定,是作为组织法规的一大制度缺失。新《条例》征求意见稿对组织治理结构作出的规定补足了相关制度缺失,是《条例》修订的一大进步。

新《条例》征求意见稿规定社会福利机构需要设立理事会(理事数为3-25人),可以选择设监事或监事会,还具体规定了理事会、监事/监事会任期、职责和理事会会议制度。

其中,对理事会会的人员构成还作了限制性规定:有近亲属关系的理事人数不得超过理事总人数的三分之一;领取薪水的理事数量不得超过理事总人数的三分之一。这样的规定旨在防范利益输送,变相私分社会服务机构的非营利财产。

8.完善退出机制,明确可以破产
原《条例》对民办非企业单位何种情况下注销规定得非常简略。新《条例》完善了社会服务退出机制的相关规定,尤其是明确在社会服务机构不能清偿到期债务,缺乏偿债能力的情况下,可以破产。这一规定解答了这一在实践中已经存在的疑问,填补了相关制度空白。社会服务机构能够适用《破产法》规定也是与这次修订中将社会服务机构统一为法人类型,发起人、主要负责人承担有限责任为前提的。

9.构建社会服务机构财产管理规范制度
新《条例》征求意见稿规定,社会服务机构的合法财产不仅包括社会捐赠财产也包括开展社会服务取得的收入和依法保值增值形成的财产等。这体现了社会服务机构的非营利性与其从事经营性活动和进行保值增值是不冲突的。非营利是指不以营利为目的,不进行利润分配,但不等于没有收费或没有盈利。

征求意见稿也规定了在慈善管理方面禁止性行为。首先,再次强调“社会服务机构的财产应当按照章程的规定使用,不得在申请人、捐赠人、负责人中分配”,以确保社会服务机构守住非营利的底线。

同时要求组织在发生关联交易时,必须“遵循公开、公平、公允的原则,不得损害社会服务机构利益”。另外,限制社会服务机构对外提供担保或借款,规定“社会服务机构不得以其财产向其他组织和个人提供担保或者与组织宗旨无关的借款,不得成为投资组织的债务连带责任出资人。”

以上这些财产管理方面的制度设计都是为了保护社会服务机构的非营利财产,保障其不受任何私人的侵占。

10.增加有关信息公开的规范
在现有规定中,三类社会组织中只有基金会的信息公开义务在国家层面有出台正式的规范性文件明确作出要求,即《基金会信息公布办法》。而对于民办非企业单位,少数地方出台了专门规范或引导信息公开的文件。如北京市出台了《北京市民办非企业单位信息公开指引》,《广州市社会组织信息公示办法》也适用于民办非企业单位。

新《条例》征求意见稿中新增有关信息公开的内容,将进一步促进社会服务机构完善内部管理、规范运作,提高组织透明度,以及组织公信力的提升。

11.改革监管制度,年检变年报
与《慈善法》的最新规定一致,新的《条例》征求意见稿也将社会服务机构年检制度改为年度报告。同时,吸收了广州市社会组织监管制度改革探索的经验,构建了年度工作报告、社会服务机构进行信息公开和登记管理机关随机抽查的相结合的监管体系,并将不履行相应义务的组织纳入到异常名录,形成了一套,组织自律、社会监督和登记管理部门监管相结合的综合监管体系。

12.允许设立分支机构
原《民办非企业单位登记管理暂行条例》禁止民办非企业单位设立分支机构。这是民办非企业单位与社会团体和基金会相比的一个劣势。现在新《条例》的征求意见稿突破了原有制度,允许社会服务机构设立分支机构。但存在一定限制:仅在县级人民政府民政部门登记的社会服务机构在其住所地所在县级行政区域范围内设立分支机构。

这一规定再一次体现了下放社会服务机构登记管理层级的法规精神。而对于那些希望跨区域设立分支机构的社会服务机构而言,这一制度变动的实际意义并不大。如果想在登记辖区外设立机构,还需重新向有关部门申请注册登记。

?

?

?

欢迎订阅政策观察简报(点击即可订阅)

读者投稿、交流请联系:zhengce@ngocn.net

※本文转载自善见,作者叶萌,文章仅代表作者立场,转载敬请注明作者及出处。

?

?